重金属污染已成环保公敌
本报记者 尹鸿伟
环境污染问题仍然是中国迈向现代化最艰难的障碍之一，最高领导层其实早已经看到了这种危机，并且希望在保持经济快速增长的同时对此有所遏制，情急之下往往还诉诸更严厉的管制和处罚。
但现实情况始终不容乐观。
“长期以来，环境污染的情况一直都存在，不过以往主要集中出现在各种矿区或资源型城市，但随着中国经济发展步伐的加快，污染的情况已经呈现出遍地开花的态势。”致力于环境保护的“公众与环境研究中心”主任马军说，“各种矿冶、化工、石化、电解、电池……制造和设施全国各地都在出现，必然造成污染可能性的急速增加。”
西南政法大学副教授肖晖表示，政府在监管上的缺失是酿成各种污染事件的重要原因，但绝不是唯一的原因，对监管者如何进行监督已经到了需要从制度层面反思的程度了。
事件成因繁乱复杂
“中国企业已经到了最缺德的历史时期！”湖南浏阳镉污染、云南曲靖铬渣污染……此起彼伏的环境污染事件令人触目惊心，不少社会学者不断发出如此悲呼。
“大量污染事件充分说明各地的污染排放量非常大，已经远远超过了当地环境的承受力，而且这样的污染情况一直都在日积月累。”马军说，“不能否认这些年来政府在监管方面也做了巨大努力，但是情况并没有根本性的改变，往往在不经意间事故就爆发了。”
国内多地发生重金属污染事件，引发了新华社的公开质问：几次三番的事故，群众的生命财产安全屡屡受到严重威胁，为何始终换不来彻底的整治？
马军认为，仍然把地方财政收益，把GDP的发展指标放在环境保护之前，是各种环境污染事件屡禁不止的重要原因。目前中央政府与地方政府对于这些问题的处理已经出现了一些蹊跷：中央层面不断倡导环境保护，但对地方的政绩考核仍然把经济数据当作硬指标；由此带来的后果是地方的企业和政府短期内都不敢改变粗放式的发展模式。
环境污染对食品安全性的影响已经不容忽视。2010年，一个国际环保组织发表了题为《“毒”隐于江：长江鱼体内有毒有害物质调查》的报告，表示在取自长江上、中、下游不同城市的鲤鱼和鲇鱼体内，均测出了被称为“环境激素”的壬基酚和辛基酚，这两种物质可导致雌性性早熟等性发育和生殖系统问题。另外，农业部门近年的抽查和学者的研究也都表明，由于企业活动带来的含镉污水被灌溉至稻田，目前中国约10%的稻米存在镉超标问题。
“环境污染很可能给当地带来深远的影响，不仅仅是短期居民的生活用水，甚至将影响到当地出产的各种产品销售。”马军说，“之前获得的经济收益与后期治理成本往往是不相称的，后者远远大于前者并且无法完全恢复原样，也就是俗话常说的得不偿失。”
他认为，尽管环境污染涉及面广、层次深，但是各种事件发生的原因却是有规律可循，“除了违法企业的不自觉行为，更有政府执法不严，导致企业违法的成本很低，总是抱着侥幸心理追逐利润的情况一直无法杜绝”。
肖晖表示，中国各地频频发生大范围环境污染事件，一方面说明今天的信息比以往更加畅通，过去能够刻意地成功隐瞒某些大事件，在今天已经不具有这种隐瞒的条件了；另一方面说明中国今天较之历史上任何时期，都更加面对环境污染的威胁，这种威胁是经济发展和生态保护之间失衡所造成的，对于今天的中国来说，这是长期性的，全地域性的。
另外，各地民众对于环境保护知识缺乏、观念淡薄，不能对相关企业及政府部门进行积极监督也成为一个突出问题。近年来，虽然在厦门、广州和大连等一些地区出现了一些民众自发参与环境维权行动，并取得一定效果，但是总体上民众的参与能力和热情都还不够，与政府、企业的沟通仍然不算理想。
马军说：“目前社会各界欲对环境问题提起诉讼非常困难，当地司法机关和政府往往都会千方百计逃避和阻拦，环境问题甚至已经成为破坏中国国际形象的一大证物。”
2010年，在中国政法大学污染受害者法律帮助中心积累的30起新案、20起旧案中，成功立案的只有个位数。其中湖南株洲6岁女孩儿刘冰洁因镉中毒死亡一案，虽然艰难胜诉，但法院只判了6000多元的赔偿。
自1970年开始的“世界地球日”活动，促进了全球许多国家对于环境保护的重视，也推动了各国环境立法方面的步伐，其中也包括中国在内。在1990年4月22日地球日20周年之际，时任中国总理李鹏发表了电视讲话，支持地球日活动，从此中国每年都进行地球日的纪念宣传活动。
尤其在2005年前后，中国上下甚至还掀起了一场“环保风暴”，除了整肃大批企业和官员，也大范围启发了民众对于环保问题的认知。更重要的标志是，中国政府在2008年将原来的“国家环境保护总局”升格为“环境保护部”，力图在政府管理方面获得更好的效果。
经济发展的副产品
有学者指出，事后的追惩自然重要，但是更关键还在于事前的预防准备，即前期工作更重要。前期多投入，总是比后期出现更大的损失强，如果事前都把功课做足了，再出问题一般都是意外了。
肖晖表示：“污染事件根本无法完全用经济成本来计算，其对于人的健康损害很难从经济成本的角度来衡量。”
在各种环境污染事件中，是政府责任大，还是企业责任大，或者老百姓也有责任？马军认为，首先是企业的责任，因为它们的行为绝大部分属于明知故犯，目的就是为了降低企业成本，获取更大利益。
“而地方政府为了获取经济收益，往往故意纵容企业行为，具体表现为执法不严，如果当中再有腐败行为存在，那么政府的监管作用基本就失去了。”他说，“因此‘民众受害了，媒体报道了，政府部门才出面’的情况越来越多。”
马军表示，按照国家法律规定，每个企业的设立和生产，都必须经过环境评估，理论上法律条文虽有不足，但是基本风险都可以应对了。相反的情况是，由于近年一些地方加大了对企业污染的打击力度，却往往造成当地经济萧条，财政收入下降的尴尬局面。
“在各种污染事件中，细分政府的责任大，还是企业的责任大，或者老百姓是否也有责任是无意义的，因为他们各自责任的范围并不一样。”肖晖说，“对于政府监管责任而言，企业和老百姓都无权监管，也就谈不上责任；对于企业而言，在经济发展中是否有社会责任感，这和政府和老百姓都无关系；对于老百姓而言，能否积极地拿起法律的武器，的确有关其责任问题，但其拿起的法律的武器和公权机关拿起的法律武器以及企业拿起的法律武器是两回事。
肖晖认为，一个污染事件一定是三方面的合力所造成，制度能够提供的只是应当如何更好地事前预防，事后救济。譬如，对于老百性能够积极地拿起法律的武器，就涉及中国公益诉讼不健全的问题，这就需要从制度的层面来反思。
“冰冻三尺非一日之寒，现在的企业老板都不简单，大多数不是人大代表，就是政协委员，加大了各种工作的复杂性。”一名官员透露，“在每次污染事件发生之后，实际上政府都会查处许多企业，但除了力度有限，还有信息不公开的因素，因此社会公众很少知情。”
这名官员举例，“紫金矿业”、“康菲公司”……在不少实际案例中，政府对企业的处罚往往低于损失本身，一是不能让企业就此垮掉，二是一旦数额超过企业偿还能力，政府就必须接手负责。
肖晖说：“经济发展的副产品之一就是环境污染，客观上很难避免。许多事例已经证明，内部监督往往是无效的，效应只会从外部产生。”
肖晖表示，由于中国仍然习惯用行政的手段解决此类问题，所以总是很难评估因此带来的全部损失，但从中石油漏油事件赔偿10亿元等案例来看，即使采用非诉讼的手段来解决，各项损失仍然是极其严重的。
面对经济发展欲望带来的这些困惑，马军认为民众可以大力行使“消费者权利”，即抵制、不购买有污染背景企业的产品，由此影响企业的生存和发展，直至要求企业消除污染因素，要求政府严格执法。
马军说：“还有一个新情况应该引起重视，近年来许多群体性事件都是由于环境污染引发的，一些最初的经济问题逐步演变成环境问题，最后更变成了政治事件。”根据环保部的数据，2009年中国重金属污染事件致使4035人血铅超标、182人镉超标，引发32起群体性事件。
环保急需强势出手
现实中，环境安全事故一旦发生，地方政府往往会有两种态度：或者积极出面调查、查处，尽快解决问题；或者会想办法掩盖，甚至不允许相关企业、人员自行发布消息。
“第一种情况显然属于事件影响不大，涉及人员身份也很普通，所以官员们可以积极行动，信息披露也非常及时。”长期涉及企业安全诉讼的重庆知名律师周立太表示，一旦环境安全事件被制度性安排制造出来，它自身的防御机制极其强大，即使有些企业想公开问题，也有其他权力阻止。
这样的思路甚至还扩展到了食品安全行动中。比如在“三聚氰胺奶粉事件”中，根据质检总局2008年9月的检测，共有22家婴幼儿奶粉生产企业的69批次产品检出了三聚氰胺，许多龙头企业和知名品牌也牵涉其中，依法严惩可能使整个行业遭受重创，于是一些地方政府和监管部门以“维稳”的名义保护所谓“重点企业”，大事化小，小事化了。2010年金浩茶油致癌物质超标事件发生后，湖南省质监局表示，早在年初他们发现问题产品之后，就已经责令企业整改并召回相关产品，不过食品安全事关维稳，所以没有及时向公众发布。
周立太认为，之所以会出现后一种情况，自然是因为有许多既得利益者涉及其中，“一些人总是把自己的利益、前途看得比维护环境安全，保障民众生命安全更重要”。在中国现有的法律中，政府的事故责任并不明确，虽然法律规定政府有保护环境的义务，但却没有因监管不力造成损失而追究政府相关责任的处罚规定。
另外，目前政府内部对于企业的监管其实正处于一种“多头进行，效果不佳”的尴尬境地，各种情况包括环保、土地等多部门都可管理，职责并不明确，因此一些地区已经在考虑成立综合执法部门解决这一困扰。
“政府部门查处不严、不到位的确是主观原因，但是现在唯利是图的商人、企业对环境破坏的方式越来越多，政府有关部门防不胜防，无法事无巨细地监管也是客观存在的情况。”广西一名基层环保官员透露，“理论上对企业的所有安全项目都应该监管，但是那样的代价是费用太高，而且对工程设备、技术人员的要求也非常高，许多地方政府无法承担。”
“除了严格控制企业审批程序，企业生产环节更应该引起各地监管部门的重视。”他说，“由于企业生产基本是固定地点，因此只要当地政府部门责任心到位、执法到位，不可能管不住。就目前的实际情况而言，监控住了各种企业的生产活动，也就管住了全国污染的八九成风险。”
事实上，如果严格按照《环境影响评价法》对企业进行环评，许多污染是可以避免的。而且为什么事故发生后政府很少处理甚至保护老板，因为官员们认为保护了老板就保住了利益，所以经常发生检查企业安全标准的人员被领导大骂的情况，理由是影响投资环境。
周立太认为，要让企业家们真正对安全生产重视起来，必须在两个方面入手，一是追究企业家的刑事责任，二是提高赔偿金额。
“只有加大企业和企业家的违法成本，才能使‘生产安全’成为他们不敢轻易触碰的‘高压线’。”他说，“我一直认为严判一名企业老板远远比撤掉一个孟学农的效果要好。”
日本、美国等发达国家在上世纪70年代都曾发生过严重的铬污染事件。有一部名为《永不妥协》的电影，就是改编自1993年发生在美国加州的铬污染案，内容讲述了一名女律师偶然发现美国最大的水电煤气公司非法排放含有六价铬的有毒污水，最后凭借难以想象的意志力为当地患致命疾病的居民赢得了3.33亿美元巨额赔偿。
“民众的积极参与是非常重要的，专业知识方面则可以依靠各种环保组织来进行，比如参加环境听证会后积极公开各种信息，让更多的人知道。”马军说，“政府应该给民众更多的支持，法律也应该提供更多的空间给社会。”
马军表示，建立相关企业污染信息的公布机制已经迫在眉睫，目前经济越发达的地区，该信息公开的工作越不理想，因此无论政府还是企业的观念转变非常重要，“比如许多发达国家早已经建立的《污染物排放转移登记制度》就非常有效，企业必须定期向政府和社会报告相关数据情况，遗憾的是目前中国还没有这样的制度，始终不能及时给外界提供一些关键的信息参考”。
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