城市生活垃圾的管理，是备受政府和社会关注并经历了长期实践的一个领域。当前，资源约束和环境承载力已经成为制约上海城市可持续发展的瓶颈问题。从站在解决经济发展和环境资源矛盾的高度，对城市生活垃圾管理在理论和实践进行调查与分析，旨在探索适应上海在后世博中的城市生活垃圾综合管理框架体系，以实现社会、经济、环境的协调发展。
上海，全市的总面积6340平方公里，常住人口已突破1900万，国民经济总量和社会主要指标在全国处于领先地位。随着人口和经济的快速发展，上海市的城市生活垃圾产生量不断增加，每年的生活垃圾产量正在以4%—5%左右的速度增长。由于种种原因，生活垃圾处置能力和综合管理水平均滞后于与日俱增的垃圾产生量，由此带来的生活垃圾减量化、资源化和无害化处理的压力成为不容忽视的社会问题。
一、 上海城市生活垃圾管理面临新挑战
近30年，上海的生活垃圾管理大致走过三个阶段：20世纪80年代以前，生活垃圾基本处于粗放型管理，专业管理意识薄弱，设施建设基本空白；80年代后至21世纪初，尤其经过“八五”至“十五”三个五年计划的建设，城市生活垃圾的处理系统基本建成，垃圾的“减量化、资源化、无害化”管理意识和思路不断拓展和完善，“减量化、资源化和无害化”的手段和方法也得到长足发展；进入“十一五”以来，由于生活水平提高、生活垃圾产量增长，加快综合管理和处置系统建设，提升与现代化城市发展相适应的垃圾管理水平又一次成为新的挑战。
根据政府和社会赋予行业的职责，环卫事业以清除、处理城市产生的生活垃圾为“天职”。值得注意的是，为确保城市环境卫生和正常秩序，环卫行业每年投入巨大的人力、物力和财力。以2009年为例，仅中心城区和部分郊区的生活垃圾末端处置费（包括环境补偿费）就近4.5亿元。但是，巨大的投入并没有缓解目前垃圾不断增长与末端处置设施短缺的矛盾。换言之，全市生活垃圾由于没有有效的减量手段，导致资源综合利用率低下，生活垃圾的末端处置设施建设压力始终不减，用于生活垃圾的处置的资金不断增长。
二、 上海城市生活垃圾管理实践存在的问题
实践告诉我们，城市生活垃圾的组成主要有三大类，即市民和单位生活垃圾、餐厨垃圾、装修垃圾。对所有城市来说，这三大类垃圾都是环境卫生管理的主要内容和重点工作。
上海市生活垃圾产量已经逼近2万吨/日。另有5000—7000吨/日的装修垃圾还处于半“游离”状态。市、区、镇各级各类生活垃圾末端处置设施近20座（处），承担了全部生活垃圾以及部分餐厨垃圾、装修垃圾的处置任务。综合管理实践存在的问题主要表现在：
1. 设施建设任务艰巨
如前所述，上海目前所有生活垃圾末端处置设施近20座（处）。这些设施存在以下不足：
一是总量有缺口。体现在郊区少部分地区还需依靠简易填埋的方式来承担垃圾处置任务，一些大型的处置设施处于长期超负荷运行状态。
二是布局不平衡。郊区没有全面建成区域性的处置设施，使市级的设施承担郊区垃圾处置任务，这部分的处置量占到总能力的10%左右。
三是类型不完整。所有设施都是针对生活垃圾，而缺少餐厨垃圾、装修垃圾等专项的资源化、综合利用处置设施规划建设。
2. 垃圾减量未见成效
上海市垃圾减量的途径和手段还不足以使庞大的垃圾量“瘦身”。究其原因，主要是垃圾的分类收集工作偏重于形态建设而没有解决功能建设。
一是源头减量无控制。这里的“源头”是指进入垃圾处理系统前的阶段，如清洁生产、减少包装、净菜进城、控制一次性用品，包括所有环保、低碳的生产生活方式的推行而使垃圾产量减少。
二是分类收集有瓶颈。随着生活垃圾管理重点逐渐从末端向源头前移，垃圾“大分流、小分类”管理模式不断深化发展，而垃圾分类收集系统尚不能与资源循环利用网络进行有效衔接，资源循环利用体系市场化产业化运作尚不成熟，规模化发展的基础相对薄弱，已成为建设资源节约型、环境友好型社会的瓶颈之一。
三是废旧物资回收利用系统处于“失管失养”状态。随着传统经济体制的打破，新的经济体制的行为规范和运行机制又没有及时建立起来，尤其是20世纪八九十年代左右，上海废旧物资回收的主体系统整个地转向多种经营而不惜放弃废旧物资回收主业，结果是回收网点大幅萎缩，废旧物资回收利用设备闲置，各类废旧物质的回收水平逐渐下降，在国际上堪称先进的供销合作社系统的废品回收站网络早已风光不再。
废旧物资的回收与城市生活垃圾清运量有一种此消彼长的关系。如果废旧物质不回收利用，就只能进入生活垃圾收运处置系统。既浪费资源，又对生活垃圾的处理造成困难。
综上，我们应该对城市废弃物管理和生活垃圾处理系统的关系有一个客观的认识：城市废弃物是一个大口子，产生的渠道和种类繁多。而生活垃圾处理系统只是其中的一个出口。在相应的政策法规体制机制完善之前，环境卫生管理部门很难控制整个废弃物的产生、流向，很难做到废弃物的全程“减量化、资源化、无害化”管理（见下图所示）。
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生活垃圾处理系统与城市废弃物系统关系示意图
（3）规制建设“犹抱琵琶”
主要有以下几方面：
垃圾处置收费制度——政策未出台，标准不统一。
单位生活垃圾申报——罚则不明、政策不配套，流于形式。
规范产品包装行为——过度包装存在，绿色包装销路不畅。
一次性物品的使用——禁止还是回收，分歧尚未统一。
推行净菜进城——完全处于市场调节状态。
三、实现上海城市生活垃圾综合管理的理论探索
1. 废弃物和生活垃圾是两个不同的概念
从行业角度分析，环卫管理部门接触和管理的都是生活垃圾。然而，人们在生产、生活中产生的废弃物不会完全转变成生活垃圾，而生活垃圾则必定是从废弃物中产生。管理生活垃圾和管理废弃物是两个完全不同的层次和范畴。前者是行业和主管部门的职责，后者则需要政府和社会共同承担责任。
废弃物的产生源自全社会，产生之后主要有两大出口，一是废品回收利用系统，一是生活垃圾处理系统。所以，生活垃圾的减量必须基于废弃物的减量，以及废品回收利用系统的完善。
2. 生活垃圾的不同处理手段不能混同于减量概念
如果把生活垃圾中的餐厨垃圾“分流”出来，由一套独立的收集运输处置系统来处理，这能不能算“减量”？显然不能。因为，对生活垃圾这个大体系来说，减量，那就意味着实际处理量要减少。而餐厨垃圾虽然用独立系统处理，可是很明显，在生活垃圾产量统计的时候已经包含了餐厨垃圾，而且，餐厨垃圾独立处理也需要专门的设施。所以，“分流”不应简单理解为“减量”，减量只有在进入生活垃圾系统前实施才是有意义的，不同的处理手段不是减量。当然，餐厨垃圾独立处理也具有积极意义：实现了资源再生利用的目标；减轻了生活垃圾处置设施的压力。
3. 生活垃圾末端处置设施规划建设要综合考虑各种“消”、“涨”因素
首先，要对生活垃圾在某一阶段内的产量和增长趋势有一准确判断。通常，城市废弃物包括生活垃圾产量会随经济发展、生活水平提高、城市化进程加快等因素而增加。然而，发达国家和地区的经验告诉我们，垃圾产量的增长并不是无限制的，在达到1.1—1.2千克/人．日时，会步入一个相对平稳期并呈逐步下降趋势。这个阶段的长短还与当地政府垃圾管理政策的决心和力度密切相关。
其次，对现有设施的运行管理现状和使用周期作出分析。超负荷的运行必定导致设施损耗加快，库容减少快于计划，最终导致设施提前到达使用年限。
第三，对诸如餐厨垃圾、装修垃圾等可以采取分流处理的垃圾类别和产量有明确思路。对这些完全可以从生活垃圾中“分流”出来的废弃物，是和生活垃圾一起混合处理还是建立独立的专项处理系统，完全取决于政府对“可持续发展”战略和“循环经济”进程的统筹考虑。
四、 上海城市生活垃圾综合管理框架体系
一个理念、两条原则、三大系统、四项工程。分述如下：
1. 树立城市生活垃圾纳入“大固废”的理念
城市固体废弃物是一个庞大繁杂的科目。如果借鉴动植物学分类方法，“门、纲、目、科”各种废弃物有几十种。生活垃圾只是其中的一个类别。所以，在管理实践中要避免一提废弃物就是生活垃圾，也要避免站在“生活垃圾”这一“科目”上高谈废弃物。
2. 坚持“可持续发展”和“责任政府”两条原则
上海的城市生活垃圾管理需要提升至一个更高的层次，即在减少废弃物数量的同时实现再利用、再循环和回收，从而将需要处置的生活垃圾数量降至最低程度。
——“可持续发展”原则。需要建立可持续的、具有综合性废弃物隔离目标的废弃物管理模式。这种模式涉及到规划和决策过程中的各主要利益方，并要求对整个废弃物管理系统有全局性的观点。重要的规划和决策标准应包括社会、文化、环境、机构、财务和技术等各个方面的标准。
——“责任政府”原则。相关政府部门的职责和角色应该更清楚、透明。尤其在对待“废弃物”这个大目标上，需要齐心协力，积极参与。同时，政策的发展和调整应该与日常作业管理分开，不少区县级管理部门工作的站位和职责需要进一步调整。
3. 建立生活垃圾、装修垃圾、餐厨垃圾三大处理系统
上海的城市生活垃圾处理系统处于成熟运行期。每天近2万吨的生活垃圾都能在市绿化市容局统一计划管理下，严格按照程序标准规范处理处置。但是，随着城市管理要求的提高，尚未纳入规范化管理的装修垃圾和餐厨垃圾，都需要有独立的处理系统来消纳。近期，建立2个千吨级的处理系统在技术工艺上完全可行，既可给生活垃圾处置设施减轻10%的压力，也可以作为资源化为主的综合处理模式的典范工程。
4. 配套建设四项工程
——电子计量工程。为掌握信息、计划和物流、结算和奖惩、分析和决策提供科学依据，根据“全面、准确、及时”的原则，在现有计量系统基础上全面发展完善生活垃圾称重工作。工程建设要覆盖全市各区县，覆盖从收集到末端处置的各环节，覆盖所有作业时间。
——处置设施监管工程。以管法人、管内部流程、管运行成本为主要内容，建立信息化监管平台，具有汇总日常监管信息、非现场监管信息和现场检查信息，资料传送和数据库，检查考核等功能。监管方法以信息流和非现场监管为主线，辅之以现场检查结果，实现专业化、标准化监管。
——法制建设工程。城市生活垃圾以及固体废弃物的立法是一个需要在全国范围内具有一致性和导向性的工作。应鼓励区域合作和跨部门跨行业的协调，用推动经济的手段来完善废弃物管理。法制建设还要注重执法或依法行政水平的提高，切忌“策之不以其道”，浪费了法制建设资源。
——回收利用工程。上海市需要重建再生资源回收利用工程。放低门槛，加强引导，政策扶持；建立回收网点，对回收、运输、再生资源加工利用企业，在场地、技术、政策、资金等方面落实有效的扶持措施，培养一批具有高回收效率、高技术含量、高二次资源产品附加值的企业；通过采用更专业的产品标准、更有效的市场培育和执行更好的运营标准等途径加强再循环产业。
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