保障国家能源安全，仅有石油储备还不够
我国自古以来就重视战略物资储备，2000多年前的战略家管仲就认为：“五谷食米，民之命也，黄金刀布，民之通施。”主张国家要“挟其食，守其用，据有余而制不足”。在1700多年前的三国时期，曹操就在著名的铜雀台边的冰井台下储备了大量的煤炭，开创世界能源战略储备之先河。新中国成立以后，即于1953年开始了国家物资储备体系建设事业，至今建成了完善的储备仓库体系，储备了一定规模的国家战略储备物资。
在上世纪六七十年代的国家战略物资储备目录中，煤炭都是不可或缺的战略物资，并且在一些重要港口都建有煤炭储备中心，承担着国家煤炭储备的任务，保障着国家能源安全。上世纪80年代中后期，因多种原因，煤炭没有列入国家战略储备物资目录，港口的煤炭储备中心也不再承担国家煤炭储备的功能。此际，我国能源保障仅依靠能源企业的商业储备，而国家在十几年中竟然没有能源储备体系。
新世纪之初，我国跨入了石油消费大国的行列，成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。面对国内石油需求不断增加、国际油价不断攀升，而石油地缘政治不稳定的现实，保障国家能源安全的重要性日益凸显。在此背景下，我国于2004年正式规划建设国家石油战略储备基地，以应对石油供应中断可能带来的安全风险。2006年8月，我国告别了无石油战略储备的历史。2007年12月18日国家石油储备中心正式成立，标志着我国以国家战略石油储备、
地方石油储备、企业商业储备和中小型公司石油储备为主体的石油储备体系化建设已拉开帷幕。与此同时，国家石油储备能力不断提升。据当时预测，到2010年前国家石油储备量将增至1200万吨，而《国家石油储备法》等相关法律法规也正在制定中。
建立国家石油储备体系是必不可少的，但是，这并不意味着我国能源安全就能得到充分保障。和世界其他能源消费大国相比，我国有着独特的能源消费结构。在我国能源消费结构中，原煤约占七成，而原油仅占二成；在世界能源消费结构中，石油超过1/3，煤炭和天然气相当且都仅占1/4左右；在美国的能源消费结构中，石油占四成，煤炭只占两成多点。在以石油消费为主的国家中，构筑坚实的国家石油储备体系，可以有效地保障国家能源安全。相比之下，在以煤炭消费占绝对主导地位的我国，建立强大的国家石油储备体系理所应当，但不能认为国家的能源安全就有保障了。
我国是“富煤、贫油、少气”的能源生产与消费大国。长期以来，煤炭生产和消费都占我国能源生产与消费结构的七成左右。随着我国经济的快速增长和全面落实“科学发展观”思想，我国能源需求呈稳步增长的态势，能源生产与消费结构也在不断优化，但在较长时期内，我国以煤炭为主的能源消费格局不会变化，只是煤炭在能源消费结构中的比重有所下降。我国能源对煤炭的过度依赖的现实和未来都表明，煤炭是我国必须储备的战略物资之一，建立国家煤炭储备体系有着无可争议的重要性。没有煤炭储备体系只能意味着我国能源储备体系的不完整，而国家能源安全也不可能得到有效的保障。
建立国家煤炭储备体系已成多方共识
我国探明煤炭储量位居世界第三，煤炭产量世界第一且占世界煤炭总产量的1/3以上。按现在的开采规模，我国煤炭资源还可开采百年以上。经过持续多年的大规模投资建设，我国煤炭产能也比较富余。理论上说，在我国能源消费中，因长时间煤炭短缺而引发能源安全事件的可能性不大。但是，我国煤炭净输出地集中在西北省区，煤炭净输入地集中在东南省市区，“北煤南运”和“西煤东送”是我国煤炭流向的基本特性；而承担煤炭长距离运输的铁路运力又严重不足，并且在短期内难有重大突破。这表明，在我国煤炭消费中，局部地区因流通不畅而导致煤炭短缺的可能性很大，由此引发局部地区能源危机的概率也较大。这意味着，如果在煤炭消费集中地和煤炭流通环节储备适量的煤炭，可以大大降低能源安全隐患，有效保障地区能源安全。
煤炭主要用于发电，在我国超过总产量一半的煤炭用于发电，而煤电占发电总量的八成。煤电生产的可控制性强，但电力消费的波动性较大。电力消费的波动可分两类：一是日常具有确定性的波动，主要受日常上班下班的影响；二是随机发生的不确定的波动，主要受经济波动和气候异常两大因素的影响，还受重大突发事件的影响。在经济全球化发展和全球气候变暖的时代，我国经济的波动性更大而气候异常的现象更多，电力消费不确定性的波动加剧，能源安全的风险也趋大，也更加需要采取有效措施保障能源安全。
我国煤炭产销地分离的格局长期不变，因铁路运力不足而导致煤炭铁路运输的脆弱性短期难以改变，加之电力消费的不确定的波动性加剧，这一切要求我国加快煤炭储备体系建设步伐，通过合理的煤炭储备体系，降低煤炭消费的不确定性，确保国家能源安全。
我国煤炭储备体系缺失导致煤电经济运行时常陷入被动局面。就我国煤电行业而言，如果存在有效的煤炭储备体系，无论是迎峰度夏还是面对突发事件，我国煤电行业都可以主动化解。相反，因煤炭储备体系缺失，一旦迎峰度夏中确定的不确定性超出了预期，或者发生突发事件，我国煤电业都会陷入被动局面。我国煤电行业近几年多次陷入的“煤荒”困境正是如此。
2002年以来，随着我国新一轮经济的高速增长和部分地区气候异常现象增多，每年电力行业迎峰度夏时都出现始料未及的情景。加之煤炭战略储备体系缺失，煤炭社会库存率偏低，电力企业煤炭警戒库存量一再被突破。“煤荒”成为媒体报道的重点，相关政府部门如同“救火队”，各方都围着煤炭转，被动局面由此可见。
2008年初，一场罕见的雨雪冰冻灾害突袭我国南方广大地区，一时间，城乡交通、电力、通信等遭受重创。因电煤储备不足，部分地区的燃煤电厂不得不停止发电，众多企事业单位生产和居民生活都受到严重影响。为了尽快恢复灾区的生产与生活秩序，突破前所未有的“煤荒”困境，相关政府部门主要领导亲临一线指挥，全国各地顾全大局，全力以赴地支援灾区所需电煤，仅用半个月时间就取得了重大阶段性胜利。这场胜利固然成为铸就民族精神新的历史丰碑，但教训也是深刻的。这场自然灾害是典型的不确定性事件，难以有效防范；但如果存在战略煤炭储备体系，当灾害发生时动用南方的储备煤炭，既方便又快捷。反之，因战略煤炭储备体系缺失，致使局部的问题未能在局部解决，只好采用全局的方法去解决局部的问题。其结果：一方面是涉及面过广，成本过高；另一方面是在解决了局部问题的同时又引发了全局性问题，而全局问题又需要更长时间与更高成本才能解决，让更多的部门与地区陷入被动的局面。
我国至今没有国家煤炭储备体系，并不意味着国家就没必要建立煤炭储备体系，或者说国人就没意识到应该建立国家煤炭储备体系。事实上，早在2003年底，“煤荒”刚出现时就有多位煤炭专家呼吁政府尽快建立起煤炭储备机制，其后陆续有官员与学者就建立国家战略煤炭储备之事发表言论。2008年雨雪冰冻灾害之后呼吁建立国家煤炭战略储备之声更多，而中国煤炭工业协会于2008年8月底公布的《我国煤炭法规体系架构方案（征求意见稿）》总算明确提出应建立国家战略煤炭储备，不过其重点是煤炭战略资源储备。
与此同时，一些地方政府从保障本地区能源安全角度出发，纷纷着手建立本地区的战略煤炭储备体系。福建省政府在2003年底决定投资3000万元建立煤炭应急储备制度；北京市政府于2006年建起首批储备30万吨煤炭的煤炭应急储备库；湖北省政府在2007年1月明确提出建立三大煤炭储备中心；山东省政府则于2008年10月宣布在龙口建立远期目标为5000万吨的煤炭储备配送基地。
无论是专家与官员的呼吁，还是部分地方政府的战略举措，这些都表明，为了保障国家能源安全，建立国家煤炭储备体系势在必然。
通过国家煤炭储备调控市场比行政干预效果更好
广义地说，国家煤炭储备体系应该包括煤炭资源储备、生产能力储备和现货储备等内容。但从战略物资储备概念出发，借鉴石油战略储备体系，战略煤炭储备体系中的煤炭是指现货，即开采出来的原煤与精选煤。国家煤炭储备体系有助于国家能源安全，而国家能源安全的含义有多重，煤炭现货储备主要防范因运输不及时而导致的能源危机，也可以避免因供给不足而出现的“煤荒”格局，还可以减少煤炭市场波动而降低煤炭价格大起大落的风险。
从国家煤炭储备体系的功能来看，有效的国家煤炭储备体系除了应急外还可以成为政府部门宏观调控的有力工具，即把煤炭储备体系建成煤炭生产与铁路运输的“蓄水池”和稳定市场价格的“杠杆”。具体来说，在煤炭消费淡季多储备，保证煤炭生产和铁路运输淡季不淡；在煤炭消费旺季多释放，减少煤炭生产和铁路运输在旺季的压力。在市场需求急增时释放库存，可以避免煤炭价格大涨；在市场需要大幅下滑时增加库存，可以避免煤炭价格大跌。政府部门通过国家煤炭储备体系中煤炭数量的增减可以更有效地调控市场，比直接的行政干预方式更好、更快、更准，也更加科学合理。这从国家粮食储备体系所发挥的功效中也可明白。2008年上半年，世界诸多地方出现粮食价格的大幅波动，而我国粮食市场却异常平稳，关键在于我国现行的粮食储备体系对国内粮食市场有着强大的震摄作用和调控功能。尽管国家煤炭储备体系和粮食储备体系差异很大，但在发挥政府宏观调控功能方面还是较为接近的，能够成为政府强有力的宏观调控手段。
（作者单位：国务院发展研究中心）
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