伊朗核问题

　　IAEA，在伊核的棋盘上……

　　许辉

　　自从朝鲜和伊朗核问题出现以来，国际原子能机构(以下称IAEA)可谓频频曝光，机构总干事巴拉迪更是成为上镜率最高的政治明星之一。由于美国等大国的卷入，伊朗在核查问题上时而与国际社会妥协合作，时而表现强硬，致使伊核问题久拖不决。IAEA作为国际上核安全的专业管理机构，能发挥怎样的作用，也就成为人们关注点。

　　核查与制裁

　　1957年10月，以促进原子能和平利用为宗旨的IAEA在维也纳宣布正式成立。IAEA的成立是大国之间以及有核国与无核国之间博弈与妥协的结果，其法律地位是一个与联合国相关的独立国际组织，实际地位相当于联合国的一个专门机构。成立之初，由于美俄在核问题上矛盾重重，IAEA并没有发挥多大作用。

　　1970年生效的《不扩散核武器条约》赋予IAEA监督执行和平利用核能的职能，IAEA的地位陡升，其防核扩散功能也受到了重视和加强。1997年，IAEA通过《全面安全保障协议附加议定书》，又扩大了核查权限，其中规定受核查国必须向IAEA提供尽可能多的信息，IAEA增加核查与监控核设施的数量及增加突击检查的次数等。IAEA要求参加《不扩散核武器条约》的无核国家都要签署议定书。

　　2002年8月，媒体开始披露伊朗在其中部地区秘密建造两个核设施的消息。此后伊朗核问题被炒得沸沸扬扬。伊朗是《不扩散核武器条约》的缔约国，2003年12月，伊朗驻IAEA代表萨利希在机构总部也签署了《全面安全保障协议附加议定书》，但至今，伊朗国内一直没有批准该议定书，这就使得更为严格的核查工作无法展开。

　　2004年6月1日，IAEA向其理事会成员国提交的秘密报告中认为伊朗没有申报进口第二代浓缩铀离心机的零件及来源，并敦促伊朗尽快澄清此事。2004年9月，美国怀疑伊朗核科学家在位于德黑兰东南30公里处的帕尔钦军事设施秘密研制核武器，并公布了七张用卫星拍摄的该基地照片，伊朗核问题再度引起各方关注。2005年1月，伊朗政府迫于国际压力，同意IAEA的核查人员前往帕尔钦军事基地。

　　2005年8月，伊朗拒绝了各方为解决核问题的提议，并恢复了在伊斯法罕的铀浓缩活动，伊朗和IAEA的关系开始恶化。2006年1月10日，伊朗正式拆除了核燃料研究设施上的封条，恢复了核燃料的研究活动。2月4日，IAEA理事会通过决议将伊朗核问题提交联合国安理会和大会处理。安理会先后四次通过决议(1696号、1737号、1747号和1803号)对伊朗实施制裁。

　　一张谁都想出的牌

　　迄今为止，IAEA没有就伊朗是否发展核武器得出明确的结论。2007年11月，总干事巴拉迪向机构35个理事国提交了有关伊朗核问题的报告。报告认为，伊朗在澄清铀浓缩离心机问题方面采取了与IAEA合作的态度，但是根据目前掌握的信息，IAEA无法就“伊朗核计划当初最基本的性质得出结论”。在2008年2月22日的报告中，巴拉迪称“ IAEA仍不能确定伊朗是否拥有未申报的核材料以及是否进行了未申报的核活动，因此无法断言伊朗核计划仅具有和平性质”。

　　IAEA每一次核查报告的出台，可谓慎之又慎，煞费苦心。每次报告出台之前，美国和伊朗都会较量一番。常见的情况是，当IAEA酝酿出台新报告时，美国及其盟国则忙于筹划如何进一步制裁伊朗，伊朗则会威胁如果出台不利于伊朗的报告从而遭致联合国安理会新的制裁，伊朗会采取报复措施，如退出《不扩散核武器条约》，加快铀浓缩活动等。而每当IAEA出台新报告后，美国和伊朗对报告的权威性却很少表示质疑。但有意思的是，双方对报告的解读却有着天壤之别。巴拉迪在2007年11月提交的报告中认为伊朗申报的核设施和核燃料情况与IAEA掌握的情况相符。但报告同时也指出，伊朗至今仍然没有按照联合国安理会的要求停止铀浓缩活动。对于这份报告，伊朗总统内贾德表示欢迎，认为该报告“证明了伊朗的清白”，联合国安理会继续有关对伊制裁的讨论将是“没有法律根据的”。而美国却紧紧抓住报告的后一部分不放，认为既然伊朗没有按照联合国安理会的要求停止铀浓缩活动，那么安理会就应该进一步扩大对伊朗的制裁。

　　2008年2月22日IAEA有关伊朗核问题的报告出炉后，美伊解读更是相差万里。巴拉迪的报告认为伊朗已就核计划中绝大部分悬而未决的问题作出回答，但伊朗仍未彻底澄清其核计划是否具有军事目的。伊朗最高国家安全委员会秘书贾利利对报告大加赞赏，他认为巴拉迪的报告证明了伊朗核计划的和平性质。内贾德甚至据此要求美国及其盟友就对伊朗的制裁道歉并赔偿。美国则认为伊朗与IAEA的合作并不充分，伊朗所作所为完全是在拖延时间，只有继续推动安理会对伊朗制裁才是当前的要务。

　　美伊双方都拿IAEA来做文章，这对IAEA是一个很大的挑战。IAEA作为一个国际组织，本身需要独立、公正、客观地进行核查，维护其国际威信，防止自身成为强权国家的工具。但IAEA核查工作的展开却又离不开主要大国的合作与支持。如美国向IAEA日常运作提供了强大的技术、财力、物力、人力、情报等支持。据统计，在IAEA的关键部门(如核查部门)，美方雇员的数量甚至能够占到将近一半。美国缴纳会费比例占到IAEA经费总额的25％。此外，IAEA机构的管理模式也是采用美国人的工作方式。有的国家甚至抱怨说，IAEA的重大决策和计划多由美国人提出，其他国家只能被动执行罢了。 因此，对IAEA来说要做到不偏不倚确非易事。不过，多年来IAEA在伊拉克、伊朗、朝鲜等多场核危机中虽常处窘境，却常常能够起主导作用，赢得各国的尊重。2005年，IAEA和总干事巴拉迪因在防止核扩散以及和平利用核能方面的杰出贡献被授予诺贝尔和平奖。

　　核查成功三要素

　　当前IAEA的主要功能包括三大部分：一是促进核技术在世界范围内的和平发展与利用。二是保证核材料与装置的安全并保证其得到保护。三是提供和进行安全保障和核查，以保证核原料和核设施没有被应用于军事目的。理论上说，将和平利用核能技术转为军事目的并不是什么难事，一国完全有可能打着和平利用核能的旗号发展核武器。因此，对《不扩散核武器条约》缔约国中的无核国家进行核查就尤为重要。

　　从IAEA多年的核查实践来看，核查工作能否奏效，主要取决于三个因素：大国因素的影响；被核查国的配合与否；核查制度的完善程度。

　　历史上，IAEA曾经遭遇过多次核查僵局，如IAEA曾经对以色列的核设施进行过核查，但以色列成为事实上的核武器国家标志着冷战时期IAEA在以核查工作的失败。这其中就有大国因素的影响。此外，IAEA在朝鲜、伊拉克的核查也阻力重重，核查工作时断时续。

　　当然，IAEA也有过非常成功的核查案例。如IAEA在利比亚的核查则要顺利得多。从2003年12月19日利比亚宣布放弃大规模杀伤性武器起，到2004年1月美国和IAEA就拆除利比亚核设施的项目达成协议、IAEA开始实施对利比亚核设施的核查工作，2004年3月利比亚就与 IAEA签署了《全面安全保障协议附加议定书》，给予IAEA广泛的核查权，利比亚的核活动开始处于IAEA的安全保障之下。其间，利比亚政府给予IAEA积极配合。

　　在伊朗核查问题上，伊朗政府采取的是巴拉迪所说的“对应式”的合作态度。其策略是：坚持在IAEA框架内解决核问题，让国际社会相信伊朗核问题仍有可能通过谈判解决；以《不扩散核武器条约》中有关和平利用核能的规定与美国和IAEA周旋，尽可能使伊朗核问题的外交博弈持续下去。为此，伊朗一方面表现出与IAEA积极的合作意愿，允许IAEA在一定范围内核查并正面回应IAEA的要求。另一方面，拒绝暂停铀浓缩活动，拒不批准参加《全面安全保障协议附加议定书》。伊朗深知，附加议定书有一套成熟的核查制度，能通过突击检查等方式对它的核活动进行有效监控，从而保证核活动只是为了和平目的。当前IAEA在伊朗的核查仍有不少阻力，伊朗的核计划仍然不够透明。

　　伊朗核问题还牵涉美伊之间的宿怨新仇。美伊都在寻求国际合法性的支持。美国希望借助IAEA的核查制裁伊朗，而伊朗希望通过加强与IAEA的合作来减轻国际社会的压力。从这个意义上说，IAEA既是双方争取的对象，又是双方利用的工具。