复盘金太阳

“十二五”即将来临之际，金太阳工程曝光率陡增。在政策连番调整下，一度沉寂蒙尘的“金太阳”曙光再现。

　　种种迹象表明，一年半来，金太阳工程所暴露的诸多弊端让已有政策难以为继。2010年11月23日，中国财政部证实，已取消39个总计54兆瓦的2009年金太阳工程示范项目，其中包括无锡尚德、阿特斯、BP等国内外知名光伏企业担任业主的工程。该事件题外之意在于，肇始于2009年7月、为期3年，旨在培育助推国内光伏市场的金太阳工程遭遇阶段性挫折。

　　以时间为界，金太阳工程眼下正棋至中盘。2009年7月，为尽快摆脱中国光伏产业市场与原料两头在外的尴尬局面，加快国内光伏发电的产业化和规模化发展，财政部、科技部、国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》，该文件被认为是金太阳工程启动纲领。

　　而更早启动的“太阳能光电建筑应用示范工程”(俗称“太阳能屋顶计划”)已在金太阳工程实施后由财政部并署执行统一补贴政策。两项财政扶植工程已在事实上合为一项，参与“太阳能屋顶计划”的住房和城乡建设部亦由此加入“金太阳”管理行列。至此，金太阳工程形成由财政部主导、四部委相关司局协调管理的财政扶植体制。

　　一年半来，在金太阳工程的执行过程中，有关“并网难题”、“低购高报”、“次品内销”、“形象工程”等问题层出不穷。在决策者为业主及设备商骗取补贴等现象头痛不已之际，市场一方也因逼仄的盈利空间而流于“纸上谈兵”，继而将其视为鸡肋。

　　事实上，金太阳工程启动以来，推进速度远低于业界的预期。据统计，2009年批准的一期工程包括329个项目，设计装机总规模690兆瓦，计划用2—3年时间完成，但业内人士透露，目前已经动工建设的项目不足规划总规模的一半。

　　为扭转这一局面，2010年11月23日，财政部、科技部、国家能源局联合下发《关于做好2010年金太阳集中应用示范工作的通知》，以《通知》下发为标志，金太阳工程二期项目开始启动实施。《通知》除取消前文所述54兆瓦项目外，还要求二期示范项目(共272兆瓦)建设周期原则上不超过一年，2010年底将对整体项目完工情况达不到70%的省份，暂停新项目申报。

　　同时为杜绝自2009年以来关键设备良莠不齐、地方低购高报等现象，四部门已于2010年9月联合发文将关键设备招标方式由项目业主自行招标改为国家集中招标，并于2010年11月19日通过统一招标的方式，初步确定晶体硅光伏组件、并网逆变器以及储能铅酸蓄电池等关键设备中标企业、中标产品和中标协议供货价格。

　　随后，2010年12月2日，四部门联合在京召开金太阳示范工程工作会议，为北京经济开发区等13个开发区授牌“光伏发电集中应用示范区”，希望藉此通过局部实践，积累向全国切实可行的推广经验。决策者为避免重蹈覆辙，对新示范项目保驾护航可谓用心良苦。

　　至此，在政策主导下，金太阳工程一二期合计约1000兆瓦项目重装上阵。但多位业内人士告诉本刊记者，此前所暴露的问题仍旧悬而未决。“金太阳”能否如期冉冉升起，中国光伏产业会否循道开辟国内新世界，依然存疑。

　　补贴新模式

　　围绕金太阳工程的诸多争议中，财政补贴形式及额度无疑是其中最为关键的环节之一。根据2009年的金太阳示范项目政策，补贴资金要先从中央财政下拨到省、市、县级财政，然后由县级财政划拨给业主，最后再由业主把一部分补贴分给中标企业。

　　“财政补贴经过多重环节，容易产生下拨流程不畅和资金被截流等现象。”中国可再生能源学会副理事长孟宪淦告诉《能源》杂志记者。许多项目业主和中标企业因此以“资金不能及时下拨”为由，有意拖延项目建设进度。

　　财政补贴资金不畅导致项目业主和中标企业开工动力不足。与此同时，由于金太阳工程项目国家采取补贴系统总投资50%的办法，因此，有相当一部分企业为了多得到财政补贴，采取“低购高报”的办法，提高系统总造价，借此骗取补贴。

　　江西一家光伏企业公关负责人告诉本刊记者，“金太阳工程推行之后，许多逆变器工厂供应价原本在每瓦2元左右，但上报财政部的招标价却每瓦高达3元；其他组件、电器、支架、安装费用等，都有超过实际购买价30—40%的高报。”而使用晶硅电池组件的系统总成本应在每瓦20元以内，但上报的有时高达30元/W，虚报比例超过50%；薄膜电池组件系统上报时也常高出实际成本50%以上。

　　针对此一现象，四部门采取了上文所述的统一招标形式。而在2010年12月2日召开的“金太阳示范工程及太阳能光电建筑应用示范工程工作会议”上，财政部副部长张少春还强调了“分类直补”的补贴方式——“2010年中央财政对关键设备按中标协议价格给予50％补贴，其他费用按不同项目类型分别按4元／瓦和6元／瓦给予定额补贴。”

　　孟宪淦表示，“分类直补”的新财政模式改变了2009年先将财政资金按补贴比例全部下发给业主单位、再由业主单位分给中标企业的方式，而是采取了对关键设备商和业主单位分别进行直接补助的方式。由于2010年政策规定金太阳项目要在一年内完成，如果补贴资金不能及时到位的话，会影响工程进度，所以2010年政策明确规定，对于通过审批的示范项目，要及时将补贴资金按照不同补贴方式分别直接划拨给业主和中标企业。这在疏通资金下拨环节的同时，也让之前按兵不动的业主和中标企业无法再推诿工期。

　　英利能源是入围本次四部门关键设备统一招标的16家企业之一。该公司副总经理马学禄告诉《能源》杂志记者，在获得国家补贴及相关政策支持后，其国内的业务必然剧增，2011年国内销量肯定要超过10%，比现在翻一番。“尽管我们以10.5元/瓦低价中标，比在国外的售价要低2—3元。但对英利而言，依然存在盈利空间。”马学禄说，如果政策允许的话，英利可以提供总计272兆瓦中的200兆瓦以上的组件。

　　不过，尽管中标企业积极性大涨，但“分类直补”的新形势对项目业主方来说，却未必完全利好。中投顾问首席高级研究员李胜茂就说，由于以前是业主主持招投标，一方面可以压低中标设备价格，另一方面可以高价申请项目，从而赚取由此产生的巨大差额。但现在补贴账目很清晰，杜绝了之前“暗箱操作”和借运作项目渔利的可能性。

　　因此，在新政策从补贴方式到招标方式都极大约束项目业主权限的情况下，许多业主建设项目的积极性受到了一定影响，多数企业并未确定用哪家中标企业的关键设备。就连已经授牌的13个示范区，“也没有都找到投资商，对业主来说，一共25年的运营期，按现有补贴额度，要12、3年才能收回投资额，投资收益并不合算。”中节能太阳能公司业务拓展部高级业务经理韩胜广告诉本刊记者，“说实话，对金太阳工程，因为做一个赔一个，我们的原则是尽量少碰”。

　　招标悖论

　　位于武汉青山区的武汉火车站，其雨棚上面已经被铺满了太阳能面板，站在市区的高楼上望去，这些方格子面板在阳光的照射下，银光闪闪煞是耀眼。这是中节能太阳能公司作为业主方运营的光伏并网发电项目，设计装机容量为2.2兆瓦。事实上，这也是中节能太阳能公司唯一入围金太阳工程的项目——在中节能已完工并网30兆瓦、在建规模更高达130兆瓦的广袤光伏电站版图上，金太阳工程项目所占比例实在微不足道。

　　据韩胜广介绍，该项目已并网发电半年。作为一个首批入围金太阳工程的项目，中节能太阳能公司如期将其建设完工，这在首批项目中并不多见。事实上，对于首批金太阳工程中广泛存在工期延后等情况，韩胜广认为，“由于金太阳工程项目偏小，如果真正要做的话，只要6个月就能并网，根本不需要2—3年。”而造成各方推诿延后的各问题环节中，在招投标时所设计的竞标价实为罪魁祸首。值得注意的是，这种状况并非只存在于首批工程中，第二批的低价竞标项目，仍旧存在这一隐患。

　　“不过各个企业出发点不同，有些企业会测算成本，有些企业纯粹是为了建设一个示范项目做宣传，而对国企而言，有些时候则纯粹是国企责任和任务。”韩胜广说，“但对一家身处市场经济环境的企业来说，不可能违背市场规律踏实做工程”。

　　而且，从目前参与招标的企业来看，均与国有企业有关，在这种情况下，公司可能只考虑市场占有率，而不会考虑内部收益率。另外民营企业没有参与，在某种程度上也不利于引进竞争机制。国务院发布的“新36条”中“鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设”，但在实际操作过程中，步履维艰。中国光伏产业联盟秘书处王世江博士等人认为，民企光伏企业目前在生产方面是领军者，但对整个光伏产业而言，他们依然只是配角。但从整体上看，只有民营资本的进入，有利于促进产业的竞争。私有资金的特性为追求回报的，其会促进短时间内的技术、市场突破，如果不是特别注重私有资金，技术和市场可能发展起来就会比较缓慢。

　　当前的情况是，不论是金太阳工程第一批还是新批次示范工程，竞标价依然偏低。而“竞标价是国家为未来制订光伏发电上网电价的重要依据，但竞标者往往是以取得项目抢占优质资源为出发点，如抢占市场份额、土地、改善政企关系，而不是以项目投资收益为出发点，这种非理性出价导致竞标价格与合理水平相差甚远。”王世江认为，光伏招标工程采取低价者胜的模式，结果将形成恶性竞争，导致实际中标电价远低于合理电价范围，致使光伏行业全面亏损，将打击投资者的热情，阻碍行业的长期稳健发展。

　　更为重要的是，中国光伏产业联盟秘书长王勃华认为，超低价使得国外认为我国进行低价倾销，有可能引起外国的集体反对，会给外贸市场带来一定的冲击。2009年敦煌光伏项目招标工程的0.69元/度报价，使得欧洲投资商认为我国可以实现此价格，从而压低国内设备厂商的价格，甚至发出对中国光伏产品进行反倾销调查的声音，从长远看，这并不利于我光伏产品在国际市场上的竞争。

　　有不愿具名业内人士告诉本刊记者，“财政部等四部委之所以依然维持低价竞标的现状，是因为决策层鉴于当前国际光伏设备价格依然居高不下的情况，希望等待时机再出手大规模补贴。目前中央财政无力也不愿加入到抬高市场价格的行列中来”。

　　盈利难题

　　雄心勃勃意欲揽下第二批272兆瓦中200兆瓦以上组件份额的英利能源，此次以10.5元/瓦的最低价中标，成为三家光伏组件设备供应商之一。其报出的10.5元/瓦的中标价至少比国际市场均价低了20%—30%，目前国际市场价在14元/瓦左右。

　　英利能源副总经理马学禄告诉本刊记者，在这种低价竞标的情况下，英利仍然存在盈利空间。目前不少“金太阳”示范工程投资方正在与公司签订供货合同，不过由于该工程刚刚启动，目前尚无法确定能拿到多少订单。但据此前报道，英利能源内部传出消息，已有大约三分之一的投资方与公司签订了供货合同，总供货量大约有100兆瓦。

　　马学禄表示，因多数交货时间在一年以后，随着光伏组件成本下降，加上合同量有保证，公司实现微利当无疑问。

　　本次以13个示范区为重点的项目统一招标，以及“分类直补”的新财政补贴模式，外界一度认为在保证入围设备商基本微利的同时，还因为省去多重补贴资金下发环节，能对业主即运营商产生积极影响。

　　此前有消息传出，电网企业已经口头承诺，允许金太阳工程示范项目用户侧并网，实现自发自用，不过其用电量不能超过总用电量的20%。并且在财政部、能源局等部委与电网企业高层沟通后，后者表示至少可支持3—5年。而所谓配电侧并网、自发自用，实际上就是以结算电表的位置为准，发出的电量只在电表里面并网，由用户自己使用，无需升压送入高压电网后再由用户向电网购电。

　　对此持乐观态度的英利能源，同时也是13个金太阳集中示范区之一保定高新区的运营商，英利能源副总经理马学禄告诉本刊记者，“尽管电网企业只允诺支持金太阳示范项目用户自发自用不能超过总用电量的20%，但由于高新区用电量大，各单项金太阳项目实际已留出盈利空间”。

　　但中节能太阳能公司韩胜广认为，这一乐观估计是建立在项目顺利并网并合理估值的前提下。第二批工程实际上并未动工，尚不知并网前景。但从第一批已经建成的项目来看，并网估值依然争议颇多。同样以中节能武汉火车站项目为例，“尽管我们已经建成并网发电达半年之久，但迄今仍未确定上网电价。”

　　韩胜广进一步解释，“由于各项目投资额度不一，现在也没有类似风电一样的明确上网标杆电价，都是零散的单独协调电价，武汉这个项目还在由发改委价格司核算当中。”若以总投资额计算，“目前的造价实际上2元以下都无法保证盈利，德国现在光伏上网电价合人民币4.5元，政府补贴的力度很大”。

　　孟宪淦则表示，“由于自发自用实际上还是损害了电网企业的利益，许多地方电力公司对这类示范工程了解不多。政府需要针对电网建立适当的激励机制，以此为契机调动电网接纳新能源发电的积极性。由于目前各方仍然处于探索阶段，因此眼下金太阳工程依然是示范意义大于实践意义”。

　　光伏新世界？

　　回到宏观层面，无论是决策层近期雪片如飞的政策文件，还是市场各利益攸关方线条清晰的博弈，只是建立在这个总设计装机才1000兆瓦，牵涉范围却多达十余个省份、数百家企业的金太阳工程平台上。它的示范意义究竟能做多大层面的解读，眼下实难定论。

　　即便是在金太阳工程之外，此前据国家发改委能源研究所副所长李俊峰估计，2010年中国国内光伏总装机约为1000兆瓦，从中国能源结构上讲，1000兆瓦的光伏电站仅相当于几座中型水电站，可谓微不足道。

　　按照国家电网的估计——实际上，这也是市场流传已久的中国光伏产业规划目标，到2020年，中国光伏总装机容量将达20GW，即比目前增长20倍。从中国光伏产业过去10年间令人瞠目结舌的速度来看，这一目标不难实现。

　　本刊记者在采访中了解到，要扭转市场与原料两头在外的尴尬局面，也并非难事。据孟宪淦估计，当前通过一批光伏企业的努力，中国光伏产业的原料已经能够实现五成国产，未来几年内，基本解决原料问题当无疑问。

　　微妙之处在于，与多数行业不同的是，光伏产业由于牵涉到并网、补贴、招投标、项目审批等核心问题，其市场规模与蓝海阀门，至少在目前，都仰赖于国家政策。这种状况不仅是在中国，即便是在市场经济发育成熟的欧美，以及同为新兴国家的印度，光伏市场进展的迅疾缓慢，也操于国家职能部门之手。

　　国际金融危机后，发达国家竞相实施“绿色新政”，加大对光伏发电等新能源产业的投入。美国联邦政府提出在未来10年内投入1500亿美元用于研发包括光伏发电在内的新能源技术，2010年7月又实施“千万屋顶计划”，政府按工程项目投资的50%给予补贴。德国目前的上网电价更是高达折合人民币4元以上。

　　中国作为全球最大的新兴经济体，其光伏发电市场前景毋庸置疑。未来的中国光伏市场，也必将是一个让人垂涎的新世界。统计数据显示，2010年我国光伏产能将超过8GW，占全球40%以上，2011年产能或将超过10GW。巨大的产能扩张有着强烈向内生长的驱动力量。

　　孟宪淦告诉本刊记者，当前各方争论的症结归根结底是效益问题，在政府主导招投标的情况下，财政补贴规模的大小足以让各方决定进入与否。

　　韩胜广向《能源》杂志记者证实，之所以不愿意做金太阳工程，是因为中央财政补贴额度仍然太小。中节能太阳能公司在江苏镇江的光伏发电项目，省地两级补贴额高达1.7元/瓦，这远远超出了金太阳工程的补贴额度。中节能太阳能公司在宁夏享受的每瓦补贴尽管赶不上江苏，“但那里地处荒漠，发电量高，盈利空间十足”，韩胜广说。

　　但这些项目，多数是地方政府为配套项目所作出的局部利益让步。当前，中央财政所采取的建立在低价招投标之上的补贴方式，坐待设备价格自由落体，以减轻财政压力并适度调控市场规模——此一政策在相当一段时期难以调整也许不再调整。上述企业负责人认为，职能部门的策略在于，在通过强化金太阳工程示范区实践的同时，静候光伏行业成熟发育至风电产业水准，再制定包括并网、补贴等一揽子政策。因此，近中期国内光伏市场依然前景难测。
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